Convenção x Recomendação

Conheça as distinções entre tais termos no ramo do direito internacional do trabalho, bem como sua instituição no ordenamento jurídico brasileiro.

Originada através do Tratado de Versalhes, a Organização Internacional do Trabalho – OIT (1919), surgiu com a finalidade de universalizar as normas de proteção ao trabalho humano. Nesse sentido, visando alcançar suas metas, a OIT estabelece diretrizes na forma de Convenções ou Recomendações trabalhistas. Dessa forma, analisemos acerca de cada uma, bem como suas peculiaridades.

Tanto as Convenções, quanto as Recomendações são derivadas de discussões e aprovadas por Assembleias Gerais, que ocorrem em razão da Conferência Internacional do Trabalho (CIT), evento que acontece uma vez ao ano e conta com a participação dos países membros da Organização (mais de 170 países membros).

Nesse contexto, o art. 19 da Constituição da OIT estabelece que se a Conferência pronunciar-se pela aceitação de propostas relativas a um assunto na sua ordem do dia, deverá decidir se essas propostas tomarão a forma:

  1. a) de uma convenção internacional;
  2. b) de uma recomendação, quando o assunto tratado, ou um de seus aspectos não permitir a adoção imediata de uma convenção.

Com isso, os países submeterão tais instrumentos à autoridade competente no prazo de 12 meses, para que realizem as ações necessárias para aprovar o texto por meio de procedimentos legislativos. Esse tempo poderá estender-se por mais 180 dias em condições excepcionais.

Dessa forma, as Convenções concernem em tratados internacionais que ao serem ratificados pelos Estados Membros, passam a compor o direito interno. Enquanto as Recomendações são meras sugestões, como um programa a ser realizado ou um objetivo a ser perseguido, que ainda são polêmicas para uma aceitação maior dos Estados.

Em outras palavras, Martins Fontes relata que:

Recomendação é uma norma da OIT em que não houve número suficiente de adesões para que ela viesse a transformar-se numa Convenção. Para tanto, passa a ter validade apenas como sugestão ao Estado, como mera indicação, de modo a orientar seu direito interno. Ela não é ratificada pelo Estado-membro, ao contrário do que ocorre com a Convenção, mas é submetida à autoridade competente no direito interno.

No Brasil, o art. 49, inciso I, da Carta Magna prevê que o Congresso Nacional é autoridade competente para apreciar ambos instrumentos, juntamente à sanção do Presidente da República. Nessa acepção:

  1. As Convenções adotadas pela Conferência devem ser submetidas, obrigatoriamente, ao Congresso Nacional para que sejam ou não aprovadas;
  2. As recomendações, por serem comumente de conteúdo sobre a qual à União Federal compete legislar, devem ser submetidas ao Congresso Nacional, para que delas tome conhecimento e promova ou não, total ou parcialmente, com a sanção do Presidente da República, a conversão de suas normas em lei.

O art. 89, IV da Constituição prevê de forma excepcional, que quando a recomendação versar matéria da competência dos decretos executivos ou regulamentares, caberá apenas ao Presidente da República adotar as medidas adequadas que entender.

Desse modo, se o Congresso Nacional tem a finalidade de inserir no ordenamento jurídico os princípios e regras citadas na recomendação, deverá adotar uma lei especial em que possua tais disposições. Todavia, tal procedimento não é necessário nas convenções, uma vez que aprovadas pelo Congresso, já ingressam de forma automática na legislação nacional após ratificadas e uma vez em vigor no plano internacional.

Em vista disso, em relação às Convenções, após submeter ao Congresso Nacional e ter aprovação, o governo brasileiro realizará a ratificação, e depositar o instrumento de ratificação na Repartição Internacional do Trabalho (RIT), a qual registrará tal conduta na Convenção na ONU (art. 102, Carta das Nações Unidas).

Logo em seguida, se faz necessária a publicação do Decreto de Promulgação expedido pelo Poder Executivo. A publicação ocorre no Diário Oficial da União e serve para tornar público. Deve o país dar a maior publicidade possível à Convenção a fim de que se torne conhecida. O Estado realizará relatórios periódicos, apresentando, em tese, os resultados referentes à observância da Convenção.

Vale lembrar que as Convenções e tratados internacionais poderão enquadrar-se de três formas no ordenamento jurídico brasileiro, com base na tripla hierarquia dos Tratados Internacionais, conforme a jurisprudência do STF (RE 466.343, STF/2008):

  1. Os que disciplinarem sobre direitos humanos, aprovados em cada casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por 3/5 dos votos dos respectivos membros, são equivalentes às emendas constitucionais (CF, art. 5º, § 3º). Ex.: Convenção sobre os direitos de pessoas com deficiência.
  2. Os que disciplinarem sobre direitos humanos, mas foram aprovados pelo procedimento ordinário – que são aprovados por maioria simples (CF, art. 47), possuem status supralegal, situando-se entre as leis e a Constituição. Ex. Pacto de São José da Costa Rica.
  3. Os que não disciplinam sobre direitos humanos ingressam no ordenamento jurídico brasileiro com força de lei ordinária, ou seja, aprovados com maioria simples.

A aplicação das normas pelos Estados será examinada por uma Comissão de Peritos na Aplicação de Convenções e Recomendações da OIT, a qual recebe e avalia queixas, dando-lhes seguimento e produzindo relatórios de memórias para discussão, publicação e difusão.

No que tange à diferença entre ambas, está no fato de que a Convenção é uma espécie de tratado internacional, enquanto a Recomendação, na realidade possui forma menos formal. Devido ao exposto, a recomendação não precisa de ratificação, ao contrário da Convenção.

Ademais, em relação à Recomendação, a nação pode aproveitá-la de forma parcial, adequando-a às peculiaridades internas. Como a Convenção é ratificada, somente em relação a esta surgem problemas referentes à entrada em vigor, denúncia, revisão e efeitos, vez que a Recomendação não cria direitos e obrigações entre os Estados signatários.

Portanto, compreendido as peculiaridades acerca das Convenções e Recomendações, se faz mister reconhecer sua grande importância, visto que elas integram a legislação nacional de modo notório, já que o Brasil conta com quase 100 Convenções ratificadas e cerca de 30 recomendações, vejamos algumas:

  1. Convenção 182: Proibição das Piores Formas de Trabalho Infantil e Ação Imediata para sua Eliminação;
  2. Convenção 171: Trabalho Noturno;
  3. Convenção 189: Convenção e Recomendação sobre Trabalho Decente para as Trabalhadoras e os Trabalhadores Domésticos;
  4. Recomendação 90: Igualdade de Remuneração de Homens e Mulheres Trabalhadores por Trabalho de Igual Valor.

Referências:

NAZARETH, Gleydson Gonçalves. As convenções e recomendações de direitos humanos da OIT e sua aplicação no Direito brasileiro. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2702, 24 nov. 2010. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/17891. Acesso em: 31 ago. 2019.

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